Consultants in the public sector - do we need them?

Abstract

Offentlig sektors bruk av eksterne konsulenttjenester har vært gjenstand for debatt i Norge over lengre tid. Vi har gjennom dette forskningsprosjektet forsøkt å bidra til en nyansering av debatten ved å undersøke en spesifikk kommuners bruk av slike konsulenttjenester. Videre har vi også undersøkt kommunalt ansattes oppfatning av slike tjenester, før vi senere har analysert dette opp mot eksisterende teori og dokumentasjon på emnet. Denne masteroppgaven representerer dermed vårt bidrag til debatten rundt kommunal bruk av konsulenttjenester, herunder hvilken verdi disse representerer for det offentlige. Denne masteroppgaven er et kvalitativt prosjekt som ved hjelp av rik og bred data har undersøkt, og diskutert, rollen til eksterne konsulenter i offentlig sektor med et spesifikt fokus på én kommune. Oppgaven er gjennomført som et single-case studie med fokus på kommunalt ansatte, noe som har vært mangelvare i forskningslitteraturen på emnet. Dermed bidrar prosjektet til forskningslitteratur metodisk ettersom datafundamentet i oppgaven er samlet inn ved hjelp av dybdeintervjuer med relevante kandidater, noe som bidrar til å skille denne oppgaven fra store deler av litteraturen på emnet. Et enkeltstående case-studie ble vurdert som passende til prosjektet ettersom det gir rom for grundige undersøkelser av ett spesifikt fenomen, i dette tilfellet konsulenttjenester. Våre funn indikerer at kommunalt ansatte er svært bevisst på hvorfor konsulenter engasjeres i kommunen, men at de i mindre grad lykkes i å beskrive hvordan kommunen arbeider for å hente ut maksimal verdi fra slike tjenester. Ettersom verdien av slike tjenester har vært gjenstand for offentlig debatt, særlig etter Riksrevisjonens rapport fra 2017, så har dette vært en sentral del av våre undersøkelser. Vi har imidlertid ikke lykkes i å konkret vise hvordan kommunen gjennom sine anskaffelsesprosesser og prosjekter benytter konsulentene som kilder til ekstra verdi, herunder læring, kompetanseutvikling og erfaringsdeling. Det er videre indikasjoner på at kommunen er særlig prissensitiv når det kommer til slike anskaffelser, noe som korrelerer med tidligere funn i litteraturen. Videre virker det som consensus blant de ansatte at kommunen vil bli stadig mer avhengig av konsulenttjenester i tiden som kommer, både på grunn av fleksibiliteten og kvalitetskontrollen disse representerer, men også ettersom konsulenter fra privat sektor kan fungere som en kilde til spisskompetanse det ikke er lønnsomt å ha fast engasjert i kommunen, også sett i lys av Regjeringens siste perspektivmelding og fremtidsutsiktene for offentlig sektor. Vi mener det vil være nødvendig med en klar og formell strategi når det gjelder anskaffelser og bruk av konsulenttjenester da dette kan bidra til mer effektiv anvendelse av slike tjenester i kommunen. En slik skriftlig strategi kan fungere i samarbeid med anskaffelsesregelverket kommunen allerede følger, og vil kunne fungerer som en rettesnor for kommunalt ansatte, og ledere, som jobber enten direkte eller indirekte med innleide konsulenter i kommunen. Hovedsakelig mener vi våre funn indikerer behov for en slik strategi, men også at mangelen på tydelige rutiner for kommunalt ansatte i møte med konsulenter svekker muligheten til å hente ut merverdi fra slike tjenester. Her mener vi det er rom for forbedring, særlig når det gjelder mykere tjenester som læring og aktiviteter innen kunnskapsdeling og -utveksling. Det er imidlertid behov for mer forskning for å bekrefte våre funn, men også får undersøke videre om mangel på rutiner, formelle strategier og fokus på merverdi fra konsulenttjenester er et avvik fra normalen, eller om denne oppgavens funn har avdekket rom for forbedring i tråd med Riksrevisjonens anbefalinger fra 2017.

External consultants in public sector entities have been a heavily debated topic in Norway for some time. Throughout our research project we aimed to enlighten the debate and investigate whether the present municipal use of consultants can be justified and to nuance the public debate surrounding the topic. This dissertation is a qualitative project that aims to use deep, rich data to investigate and discuss the role of external consultants in the public sector, specifically municipalities, and to add to the existing body of literature on the subject. In practical terms, data was gathered using semi- structured interviews that provided crucial information that helped enlighten the role of consultants in a Norwegian municipality, something that was lacking in previous work. Furthermore, single case study research was applied to provide a level of detail and understanding to allow for thorough analysis of the complex nature of the phenomena, namely external consultants, and their role in the context of this dissertation.

Our findings indicate that the employees in the municipality in question are conscious of why consultants are hired but were not successful in pointing out specific methods of extracting the intramural value of consultants which has been a central point of discussion in earlier theoretical work. As such, we failed to provide evidence that the added value of consultants was a central factor during procurement processes. However, our findings clearly indicate that the municipality is highly price sensitive which correlates with findings in other theoretical papers. Further, consensus within the municipality is that the degree of which the municipality will depend on consultants is likely to increase following the anticipated reduce financial latitude for the Norwegian public sector going forward, which points to the need of a clear and formal strategy concerning use of external consultants that can guide municipal employees when attempting to balance quality of service and project completion with activities that can help extracting intramural and added value from external consultants. Such a strategy would be aligned with several theoretical recommendations from earlier work which have not been considered by the municipality we investigated yet. As such, establishing clear criteria and strategies concerning procurement and use of external consultants is one of our key recommendations. Mainly, we believe that the lack of formal routines, as well as not prioritizing softer activities such as learning and knowledge-sharing activities when using external consultants, is an area where there is room for improvement for the municipality we investigated. Further research is needed to be able to determine whether such a lack of routines, formal strategies, and focus on value extraction is an anomaly or conformity in Norwegian municipalities, and the public sector.