Den norske arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) sitt arbeid med oppfølging av sykmeldte arbeidstakere : Ny kontekst – nye roller?

Abstract

Denne avhandlingen handler om den norske arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) sitt arbeid med oppfølging av sykmeldte arbeidstakere, og hvordan dette arbeidet kan forstås i lys av utviklingen av den norske velferdsstats- og organisasjonskonteksten. Organisasjonskonteksten i min avhandling er avgrenset til NAV. Avhandlingen tar utgangspunkt i NAV-veilederes ståsted gjennom å utforske arbeidet deres med å aktivere sykmeldte brukere tilbake til jobb. Denne yrkesrollen omtales også som bakkebyråkrat i den internasjonale forskningslitteraturen. I Norge foregår dette arbeidet i en flerdimensjonal kontekst, bestående av aktører med ulike institusjonelle forståelser og interesser, som arbeidsgivere og fastleger, i tillegg til de sykmeldte arbeidstakerne. Avhandlingen er avgrenset til å utforske NAV-veilederes samarbeid med arbeidsgivere i denne konteksten. Avhandlingen kobler dermed tradisjonell bakkebyråkrati-litteratur til et kontekstuelt maktperspektiv, og benytter hovedsakelig en institusjonell etnografisk forskningstilnærming som innfallsvinkel. Datainnsamlingen er konsentrert rundt dialogmøte 2, som er NAVs obligatoriske oppfølgingsmøte når den sykmeldte arbeidstakeren har vært sykmeldt i ca. 6 måneder. Siden 2010 har NAV avholdt i gjennomsnitt 42 000 slike møter i året. Møtet er derfor en sentral del av norske myndigheters aktiveringspolitikk, også omtalt som arbeidslinjen, som er basert på at virkemidler og velferdsordninger utformes slik at det bør lønne seg å være i arbeid fremfor å stå utenfor arbeidsmarkedet. Dialogmøte 2 er obligatorisk for den sykmeldte arbeidstakeren og arbeidsgiveren å delta på, og brukerens fastlege deltar som oftest også. Datamaterialet består av lydbåndopptak og referater fra slike møter, etnografisk feltarbeid og dybdeintervjuer med informanter ved to NAV-kontorer i to ulike regioner i Norge. Datainnsamlingen ble gjennomført i 2018–2019. Som ansatt i NAV, med permisjon for å gjennomføre et offentlig sektor-ph.d.-løp, innebærer det å forske på og blant «sine egne», slik jeg gjør, stor grad av refleksivitet. Avhandlingen diskuterer hvordan jeg på den ene siden åpenbart har fordelen av å kjenne organisasjonen og tematikken godt. På den annen side krever den doble tilhørigheten grundige etiske og metodiske refleksjoner knyttet til faren for å mangle nødvendig distanse til forskningsfeltet, hva slags informasjon som regnes som data, samt i relasjonen til studiens informanter. Avhandlingen består av et bokkapittel på norsk og to artikler på engelsk. Bokkapittelet inngår i en ny, skandinavisk antologi om forskningstilnærmingen institusjonell etnografi, og viser hvordan utforsking av det institusjonelle begrepet «å utnytte handlingsrommet» gir kunnskap om hvordan veiledernes aktiveringsarbeid er formet av, og former den norske aktiveringspolitikken. Den første artikkelen benytter Bourdieus feltteori på organisasjoner, og utforsker hvordan NAV-veiledernes skjønnsutøvelse påvirkes av at aktiveringsarbeidet i dialogmøte 2 foregår i en flerdimensjonal kontekst, der aktører med ulike institusjonelle forståelser og kapitalformer er representert rundt møtebordet. Den andre artikkelen tar utgangspunkt i at vi mangler kunnskap om hvordan prosessen med å skjønnsvurdere sykmeldte arbeidstakeres arbeidsevne foregår i praksis. Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen, er vurderingen av den sykmeldte arbeidstakerens «restarbeidsevne». Ved hjelp av institusjonell etnografi som forskningstilnærming finner jeg at veilederne vurderer de sykmeldte arbeidstakernes restarbeidsevne ut fra hva de er i stand til å gjøre til tross for sin medisinske diagnose, samt veiledernes subjektive vurderinger av brukernes indre motivasjon og arbeidsmoral. Avhandlingen bidrar til forskning på dette feltet på tre spesifikke måter. For det første finner jeg at måten sykefraværsoppfølgingen i Norge organiseres og styres på – i en flerdimensjonal kontekst med ulike aktører og interesser – får betydning for veiledernes skjønnsutøvelse. Jeg finner at arbeidet innebærer mer administrativ kompetanse, og trekker her på Bourdieu sitt kapitalbegrep. Det gjør jeg ved å introdusere begrepet administrativ kapital for å beskrive en potensiell endring i veiledernes profesjonelle habitus. For det andre finner jeg at måten arbeidsgiverne involveres på i oppfølgingen av sykmeldte arbeidstakere, skiller seg fra tidligere forskning på arbeidsgiverinvolvering. Tradisjonelt har denne litteraturen hatt fokus på arbeidsgivernes rolle i inkludering av (sårbare) grupper utenfor og i randsonen av arbeidsmarkedet. Siden målgruppen av sykmeldte arbeidstakere allerede er inkludert i arbeidslivet, får det konsekvenser for NAV sitt samarbeid med arbeidsgivere. Ifølge veilederne må arbeidsgiverne oppdras eller læres opp i NAVs aktiveringsarbeid. Denne rollen som aktiveringsagent på vegne av NAV er en forventning eller en type arbeid som arbeidsgiverne ikke nødvendigvis forstår, eller er enige i. Jeg introduserer i den forbindelse et nytt begrep: arbeidsgiverrettet aktivering, for å synliggjøre at dette samarbeidet skiller seg fra arbeidsgiverinvolvering beskrevet som arbeidsgiverrettet arbeidsinkludering, som tidligere forskning på området har fokusert på. Dette skillet kan bidra til å nyansere kunnskapen om arbeidsgivernes rolle, og dermed utvikle mer målrettet praksis både for arbeidsgivere, brukerne og NAV. For det tredje diskuterer jeg om funnene i avhandlingen kan illustrere en moralsk vending av velferdsstaten, basert på at veilederne trekker på sine individuelle erfaringer i møte med sykdom og helseplager, samt at de tar personlig ansvar for velferdsstatens bærekraft. Jeg konkluderer med at dette utviklingstrekket snarere må forstås som en følge av styringen og organiseringen av arbeidet deres, enn resultatet av en svekkelse av deres individuelle moral. Avhandlingen peker på at arbeid ser ut til å utgjøre en økende del av myndighetenes styringsapparat, der ikke bare brukerne, men også bakkebyråkrater og arbeidsgivere sees som redskaper for denne styringen. Jeg konkluderer dermed med at framtidig forskning på velferdsstatsregimer i større grad bør inkludere og vektlegge forholdet mellom makt og moral.