Dokumentenes kraft. Tilsynsrapporter som verktøy i planlagt endring

Abstract

Dette er en studie der jeg har gjennomgått rapporter fra Statsforvalternes egenutviklede tilsyn, der tilsynet konkluderer med lovbrudd. Tilsynene er såkalt planlagte, forebyggende tilsyn gjennomført med systemrevisjon som metode, og hører til under Helsetilsynets faglige ansvarsområder. I oppgaven har jeg vurdert at tilsyn kan sees som planlagt endring, og legger derfor det til grunn for valg av teori.

Oppgavens problemstilling er:

Hvordan kan utformingen av tilsynsrapporter forstås i lys av prinsipper for planlagt endring?

Den overordnede problemstillingen blir belyst gjennom to forskningsspørsmål:

* Hvilke tekstlige trekk inneholder rapportene? * Hvordan er rapportene utformet for å kunne være et endringsverktøy for ledere etter tilsyn? For å finne svar på spørsmålene har jeg brukt praksisorientert dokumentanalyse som metode (Asdal & Reinertsen, 2022). Det metodiske grepet analyse av dokumentverktøy, med elementer fra analyse av dokumenttekst, ble brukt som inngang til å vurdere empirien. Funnene ble deretter sortert og presentert tematisk under tre hovedoverskrifter, basert på hva som var de tydeligste karaktertrekkene ved rapportene.

Det første temaet er rapportenes autoritære karakter. Analysen av empirien viste at rapportene har en viss autoritær form og karakter, og at dette er i tråd med hva man kan forvente av sjangeren.

Det andre temaet er knyttet til at rapportene forklarer og synliggjør. Gjennomgangen kan tyde på at rapportene kan tjene to formål. Det ene er behovet for å følge normene for god forvaltningsskikk ved å være etterrettelig og riktig, og gjennom det inngi tillit og legitimitet. Det andre er å forklare og synliggjøre for organisasjonen, eller samfunnet, hva det er som ligger bak de konklusjonene som tilsynsmyndigheten treffer.

Det tredje temaet er knyttet til at rapportene kommuniserer forventninger om endring. Empirien viser at det blir kommunisert at det er forventninger om endring etter tilsynet, men at det er variasjon i hvor detaljert det er beskrevet i rapportene. Det er også varierende hvor tydelig det er om tilsynsmyndigheten henvender seg til ledelsen eller om de kun retter forventningene til organisasjonen, og til hvilke forventninger det er til oppfølging etter det har gått en tid, for å se om endringene faktisk fungerer.

Teorien er valgt ut fra at jeg i oppgaven har definert tilsyn som planlagt endring, og det er Jacobsens (2018) framstilling av faser i en planlagt endringsprosess som er utgangspunktet for diskusjonen. Diskusjonen belyser sammenhengen mellom planlagt endring og hvordan tilsynsrapportene kan være et verktøy i prosessen, gjennom fasene 1) diagnose, 2) mål, 3) plan, 4) implementering og 5) evaluering.

Svaret på oppgavens problemstilling om hvordan utformingen av tilsynsrapporter kan forstås i lys av prinsipper for planlagt endring, er at rapportene i nokså stor grad kan sees på som et endringsverktøy - men at de kan synes å ha ulik kraft som verktøy i de ulike fasene i en endringsprosess. Rapportene viser karaktertrekk som verktøy spesielt tydelig i den første fasen («diagnose»), der de gjennom sin form kan ha forutsetninger for å bidra til forståelse og meningsskaping, og dermed berede grunnen for endringen som må skje. Også i siste fase (evaluering) har rapportene trekk som gjør at de kan fungere som endringsverktøy, men her er det større variasjon. Det at tilsynsmyndigheten virker delvis er avkoblet prosessens gjennomføringsfaser (der mål, tiltak og implementering overlates til virksomheten) kan gjøre det utfordrende for tilsynsmyndigheten å være presis nok på hva man skal forvente av virksomhetene. Min vurdering er at tilsynsmyndigheten i større grad kan ha forutsetninger for å bidra til endring dersom de inntok en tydeligere rolle også i gjennomføringsfasene, enten ved å justere rapportene slik at de tydelig kommuniserer mål og forventningene til gjennomføring, eller gjennom andre virkemidler som opplæring og veiledning.

This is a study where I have reviewed reports from the County Governors' supervisions, where the supervision concludes with violation of rules and regulation. The supervisions are so-called planned, preventive supervisions carried out with system-audit as a method and belong to the professional areas of responsibility of the Norwegian Board of Health Supervision. In the assignment, I have considered that supervision can be seen as planned change, and therefore, I base my choice of theory on this.

The research question of the assignment is:

How can the design of supervision reports be understood in light of principles of planned change?

The overarching issue is illuminated through two research questions:

* What textual features do the reports contain? * How are the reports designed to be a tool for change for leaders after supervision? To find answers to the questions, I have used practice-oriented document analysis as a method (Asdal & Reinertsen, 2022). The methodological approach of analyzing document tools, with elements from the analysis of document text, was used as an entry point to evaluate the empirical data. The findings were then sorted and presented thematically under three main headings, based on what were the most distinct characteristics of the reports.

The first theme is the authoritarian character of the reports. The analysis of the empirical data showed that the reports have a certain authoritarian form and character, which is in line with what one can expect from the genre.

The second theme is related to the fact that the reports explain and make visible. The review suggests that the reports can serve two purposes. One is the need to follow the norms of good governance by being reliable and correct, and through this, inspire trust and legitimacy. The other is to explain and make visible to the organization, and the society, what lies behind the conclusions reached by the supervisory authority.

The third theme is related to the fact that the reports communicate expectations of change. The empirical data shows that it is communicated that there are expectations of change after the supervision, but there is variation in how detailed it is described in the reports. There is also variation in how clear it is whether the supervisory authority addresses the management or whether they only direct the expectations to the organization, and what expectations there are for follow-up after some time has passed, to see if the changes actually work.

The theory is chosen because in I have defined supervision as planned change, and it is Jacobsen's (2018) presentation of phases in a planned change process that is the starting point for the discussion. The discussion illustrates the connection between planned change and how supervision reports can be a tool in the process, through the phases 1) diagnosis, 2) goals, 3) plan, 4) implementation, and 5) evaluation.

The answer to the research question of how the design of supervision reports can be understood in light of principles of planned change is that the reports, to a fairly large extent, can be seen as a tool for change - but that they may seem to have varying power as tools in the different phases of a change process. The reports show characteristics as tools especially clearly in the first phase ("diagnosis"), where through their form, they can contribute to understanding and sensemaking, and thus prepare the ground for the change that must take place. Also, in the last phase (evaluation), the reports have features that allow them to function as tools, but here there is more variation. The fact that the supervisory authority appears to be partly disconnected from the process's implementation phases (where goals, actions, and implementation are left to the organization) can make it challenging for the supervisory authority to be precise enough about what to expect from the organizations. My assessment is that the supervisory authority could have better conditions to contribute to change if they took on a clearer role also in the implementation phases, either by adjusting the reports to clearly communicate goals and expectations for implementation, or through other means as building competence and guidance.