Inntekter og utgifter i hyttekommuner

Abstract

Bakgrunnen for dette prosjektet er at Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) ønsker å kartlegge hyttekommuners inntekter og utgifter knyttet til hyttebeboere som er folkeregistrert bosatt i andre kommuner. Formålet er å framskaffe informasjon om dagens utfordringer knyttet til å ha mange hytter i kommunen, men også å vurdere hvordan det kan legges til rette for at kommunene i framtiden får kompensert sine utgifter. I prosjektet har vi analysert disse problemstillingene ved bruk av tre typer av analyser: (i) caseundersøkelse av utvalgte kommuner, (ii) en surveyundersøkelse rettet mot alle hyttekommuner og (iii) en økonometrisk analyse av hvordan fritidsboliger påvirker utgifter og inntekter i hyttekommunen. Caseundersøkelsen er en dybdeundersøkelse av i alt seks kommuner med et høyt antall hytter, både absolutt og per innbygger. Utvalget omfatter sommer- og vinterdestinasjoner, små og store kommuner og kommuner med og uten eiendomsskatt. Formålet med undersøkelsen var å få en bedre forståelse av hvordan hyttekommunene håndterer ekstra oppgaver og utgifter som hyttene påfører ulike kommunale formål. Caseundersøkelsen har også vært retningsgivende for utformingen av surveyundersøkelsen og de økonometriske analysene. For kommunale helse- og omsorgstjenester gjelder det såkalte oppholdsprinsippet. Dette prinsippet innebærer at kommunene har plikt til å yte helse- og omsorgstjenester til personer som oppholder seg i kommunen, uavhengig av hvor de er bosatt. For institusjonsopphold kan hyttekommunen kreve refusjon fra bostedskommunen for utgifter til personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b (dette gjelder aldershjem og institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for barn og unge under 18 og institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige). På bakgrunn av dette er det ikke overraskende at casekommunene trekker fram legevakt og hjemmesykepleie som områder hvor de har høyere utgifter som følge av hyttebebyggelsen. I tillegg framheves plan- og byggesaksbehandling, VAR-tjenester og beredskap som kommunale formål der hytter bidrar til høyere utgifter. Etterspørselen fra hytteeierne er sesongbetont og håndteres i stor grad ved bruk av vikarer og overtid. Én av kommunene oppgir at det er vanskelig å leie inn vikarer, og at hytteetterspørselen dekkes gjennom høyere grunnbemanning enn det som ellers hadde vært nødvendig. Selv om kommunene har oversikt over hvilke tjenesteområder hyttebeboerne bidrar til økte utgifter på, er det vanskelig for dem å anslå hvor høye merkostnadene er. Hyttebebyggelsen påvirker også kommunenes inntekter via såkalte ringvirkninger. Deler av hytteeiernes formuesskatt tilfaller hyttekommunen og hyttekommunene kan også skrive ut eiendomsskatt på hytter (direkte ringvirkninger). Hyttebebyggelsen vil også kunne generere direkte og indirekte ringvirkninger som gir økt lokal verdiskapning og økte skatteinntekter fra hyttekommunens egne innbyggere. Noen av casekommunene mottar i tillegg skjønnsmidler som følge av hyttebebyggelsen. Fire av de seks casekommunene skriver ut eiendomsskatt på hytter, og inntektene varierer fra knappe 1500 kroner per hytte til nærmere 5500 kroner per hytte. Ut over dette er det vanskelig for casekommunene å anslå i hvilken grad hyttebebyggelsen bidrar til kommunens inntekter. Det foretas spredte undersøkelser av ringvirkninger i form av omsetning i detaljhandel og bygg og anlegg, men få av kommunene har gode tall på hva de positive ringvirkningene utgjør i kroner og øre. Hyttebebyggelsen vil imidlertid kunne bidra til større bredde i handels- og tjenestetilbudet, til å opprettholde tilbud (eksempelvis nærbutikker og kulturtilbud) som ellers ikke ville vært levedyktig, samt til å styrke grunnlaget for bosetting og næringsliv. Flere av casekommunene påpeker at hyttebeboerne tilbringer mer tid på hytta nå enn tidligere. Dette bidrar til å øke merutgiftene i helse- og omsorgstjenestene, men også de positive ringvirk-ningene øker. Fem av de seks casekommunene legger til rette for fortsatt hyttebygging. Dette kan tolkes som at hyttebebyggelsens samlede gevinster for lokalsamfunnet er større enn ulempene. Både caseundersøkelsen og surveyundersøkelsen avdekker at kommunene har begrenset kunnskap om hvordan hyttebebyggelsen påvirker utgifter og inntekter i kommunene. Økonometriske analyser kan da være et alternativ for å kvantifisere effektene på utgifter og inntekter. Vi har i dette prosjektet utført regresjonsanalyser med utgifter og inntekter som avhengige variabler og med hytter som den sentrale forklaringsvariabelen. I tillegg kontrolleres det for andre forhold som påvirker utgifter og inntekter. Analysene er basert på data for alle kommuner (både hyttekommuner og andre kommuner) for 2010-2013 og/eller 2013. For helse- og omsorgstjenester finner vi at en ekstra hytte øker utgiftene med 800 kroner i hjemmetjenesten og med 600 kroner i primærhelsetjenesten. I teknisk sektor finner vi at en ekstra hytte øker utgiftene med 500 kroner for plan- og byggesaksbehandling og med 700 kroner for andre tekniske tjenester (blant annet veger, beredskap og VA-tjenester). I begge sektorer er det snakk om netto driftsutgifter, som vil si at det er tatt hensyn til at tjenestene i noen grad finansieres av brukerbetalinger fra hyttebeboerne. På inntektssiden er det eiendoms- og formuesskatt (fra hytter) som har den mest direkte koblingen mot hyttebebyggelsen. Dersom kommunen har innført eiendomsskatt på hytter, finner vi at en ekstra hytte i gjennomsnitt (mellom kommuner) vil generere 1200 kroner i eiendomsskatt. Det framgår videre at formuesskatten gir hyttekommunene betydelige inntekter. I gjennomsnitt betaler hver hytteeier 400 kroner i formuesskatt til hyttekommunen. Formuesskatten omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det betyr at økte inntekter fra formuesskatt delvis motvirkes av en reduksjon i rammetilskudd. For kommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet vil gevinsten etter utjevning være 20 kroner. For de øvrige kommuner vil gevinsten etter utjevning være 160 kroner. Analysene dokumenterer også at hyttebebyggelsen gir positive ringvirkninger i form av økt inntektsnivå blant hyttekommunenes innbyggere, noe som også øker inntektsskatten til kommunen. Vi finner at en ekstra ekstern hytte øker de samlede private bruttoinntektene i kommunen med nærmere 12 000 kroner og kommunens inntekter fra inntektsskatt med om lag 900 kroner. Tatt hensyn til inntektsutjevningen vil skattegevinsten være 45 kroner for kommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet og 360 kroner for de øvrige kommunene. Sett i forhold til opplysninger gitt av casekommunene framstår de estimerte effektene på utgiftene som store, mens effekten på eiendomsskatt framstår som liten. To av casekommunene hadde informasjon om antall timer hjemmesykepleie for hyttebeboere. I begge kommunene kan utgiftene per hytte anslås til om lag 100 kroner. Hjemmetjenester omfatter imidlertid mer enn hjemmesykepleie. I alle de fire casekommunene med eiendomsskatt var eiendomsskatteinntektene per hytte over 1200 kroner, og gjennomsnittet var nærmere 3000 kroner per hytte. Noe av forskjellen kan nok forklares med at de fire kommunene er kjente destinasjoner hvor hyttene gjennomgående har høy markedsverdi. På den andre siden kan det stilles spørsmål ved om de estimerte ringvirkningene er overvurderte. Tatt hensyn til inntektsutjevningen har imidlertid ringvirkningene relativt liten betydning for hyttekommunenes skatteinntekter. Samlet sett innebærer våre anslag at en ekstra hytte medfører økte utgifter på 2600 kroner for de tjenester som er inkludert i analysene. Effekten på inntektene avhenger av hvordan kommunene påvirkes av inntekstutjevningen i inntektssystemet og av hvorvidt kommunen skriver ut eiendomsskatt på hytter. For en kommune uten eiendomsskatt på hytter og med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet, vil en ekstra hytte gi en netto inntektsøkning på 65 kroner. For en kommune med eiendomsskatt og med skatteinntekt per innbygger over 90 prosent av landsgjennomsnittet vil en ekstra hytte gi en netto inntektsøkning på 1720 kroner. Dersom ringvirkninger gjennom effekten på privat bruttoinntekt inkluderes, vil den samlede effekten for lokalsamfunnet (kommune og innbyggere) av en ekstra hytte være positiv. Det gjelder også når det tas hensyn til at innbyggerne må skatte av inntektsøkningen. Ut fra et rent kommunaløkonomisk perspektiv indikerer våre anslag at hyttebebyggelsen medfører større utgifter enn inntekter for hyttekommunene. Etter vårt syn er dette i beste fall en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for å kompensere hyttekommuner gjennom det statlige overføringssystemet. Generelt vil det være mer effektivt å finansiere hyttekommunenes utgifter gjennom betaling fra hytteeierne eller bostedskommunen enn gjennom overføringssystemet. I teknisk sektor er det rik anledning til å finansiere merutgifter gjennom brukerbetaling, og for pleie og omsorg kan det fra sentrale myndigheter politisk åpnes for at hyttekommunen kan kreve refusjon fra bo-stedskommunen. Effekten på eiendomsskatt, slik vi har beregnet den, gir uttrykk for (gjennomsnittlig) økning i eiendomsskatteinntekter gitt dagens utforming av eiendomsskatten i hyttekommunene. Den poten-sielle økningen i eiendomsskatteinntekter er utvilsomt høyere. For landet som helhet er gjennomsnittsprisen på omsatte hytter 1,45 millioner kroner. Gjennomsnittsverdien av alle hytter kan være lavere, og et forsiktig anslag kan være 1 million kroner. Med full utnyttelse av eiendomsskatten (skattesats på 7 promille uten bunnfradrag) vil potensialet for eiendomsskatten være 7000 kroner per hytte. Alternativt vil en skattesats på 2,5 promille være tilstrekkelig til å dekke de an-slåtte merutgiftene. For den enkelte hyttekommune kan det imidlertid være vanskelig å sette eiendomsskatten på hytter høyere enn i nabokommunene som følge av konkurranse om å tiltrekke nye hytteetableringer. Endelig kan det stilles spørsmål ved om et høyt antall hytter per innbygger er en ufrivillig kostnadsulempe som bør kompenseres. Disponering av areal til hytter og utbygging av hytteområder må godkjennes av kommunen, og det er følgelig en kommunal beslutning om det skal legges til rette for hyttebygging eller ikke. En særskilt «hyttekompensasjon» i overføringssystemet kan da bidra til mer omfattende utbygging av hytteområder enn det som er samfunnsmessig ønskelig.